為推動(dòng)草原高水平保護(hù)和資源合理永續(xù)利用，我省于2024年12月14日出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)禁牧和草畜平衡工作的若干措施》(青政辦〔2024〕45號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“若干措施”）。該政策圍繞禁牧和草畜平衡工作，從多個(gè)維度提出具體舉措，促進(jìn)草原生態(tài)改善，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

一、制定背景

青海是我國(guó)五大牧區(qū)之一，草原面積僅次于西藏、內(nèi)蒙、新疆，居全國(guó)第四，草原是青海面積最大的生態(tài)系統(tǒng)。根據(jù)國(guó)土第三次調(diào)查，全省現(xiàn)有草地面積5.92億畝，占全省國(guó)土面積的56.67%，占全國(guó)草原面積的14.92%。草原是我省生態(tài)保護(hù)的主體，是農(nóng)牧民賴以生產(chǎn)生活的生產(chǎn)資料、民族文化的家園，在維護(hù)生態(tài)安全、保障民生、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性、決定性作用。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度關(guān)注青藏高原區(qū)草原生態(tài)保護(hù)工作。草畜平衡制度是國(guó)家實(shí)施草原保護(hù)的重要制度，其核心是堅(jiān)持以草定畜，要求在一定區(qū)域和一定時(shí)期內(nèi)放牧家畜的飼草需求總量，應(yīng)與草原植物的生長(zhǎng)量大體相當(dāng)。其目的是通過合理控制利用強(qiáng)度，使草原生態(tài)系統(tǒng)始終保持自我修復(fù)能力，防止因過度利用導(dǎo)致草原退化，保障可持續(xù)發(fā)展。全面落實(shí)草畜平衡制度，是協(xié)調(diào)草畜矛盾、兼顧生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵措施，是遏制草原退化的治本之策。

2010年國(guó)務(wù)院第128次常務(wù)會(huì)議決定，從2011年開始，國(guó)家在內(nèi)蒙古等8個(gè)主要草原牧區(qū)省份全面實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)的政策，落實(shí)禁牧和草畜平衡制度。2016年，習(xí)近平總書記在青?？疾鞎r(shí)指出“青海是全國(guó)五大牧區(qū)之一，草原面積大，且位于生態(tài)區(qū)位的關(guān)鍵點(diǎn)，一定程度上講，草原的生態(tài)狀況決定著青海生態(tài)環(huán)境的狀況。草原過牧是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大敵。要加大草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，以草定畜、草畜平衡，積極推進(jìn)“減人減畜”，嚴(yán)禁過牧，使草原永葆生態(tài)活力”。這些重大要求為青海草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)指明了方向，提供了根本遵循。近年，我省通過實(shí)施三輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，持續(xù)推進(jìn)禁牧和草畜平衡措施，全省草原禁牧區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，草畜平衡區(qū)總體上保持了草畜平衡，但由于相關(guān)法律政策不健全，責(zé)任分工不清等，部分地區(qū)超載過牧依然未從根本上解決，嚴(yán)重制約了政策的實(shí)施，影響全省生態(tài)文明高地的建設(shè)質(zhì)量。因此，非常有必要制定《若干措施》，著力解決當(dāng)前突出問題，有機(jī)協(xié)調(diào)保護(hù)和發(fā)展矛盾，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和草原牧區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

二、政策依據(jù)

《若干措施》主要以《中華人民共和國(guó)草原法》《青海省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉辦法》等國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合我省實(shí)際，充分考慮了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策要求以及部門職責(zé)制定。

三、出臺(tái)目的

制定《若干措施》有以下目的，一是建立符合我省實(shí)際的制度基礎(chǔ)，夯實(shí)落實(shí)禁牧和草畜平衡政策依據(jù)。二是進(jìn)一步明確各級(jí)政府及部門職責(zé)，建立責(zé)權(quán)清晰的責(zé)任體系，形成工作合力。三是健全監(jiān)管體系，提升保護(hù)能力和水平，促進(jìn)草原生態(tài)改善，推動(dòng)草原高水平保護(hù)。四是促進(jìn)傳統(tǒng)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)草原資源合理永續(xù)利用。

四、重要舉措

（一）嚴(yán)格保護(hù)管理舉措。按照“四個(gè)明確”工作要求，精準(zhǔn)劃定禁牧和草畜平衡區(qū)，并數(shù)字化管理；建立省級(jí)和縣級(jí)部門協(xié)同核定載畜量的工作機(jī)制，進(jìn)一步明確兩區(qū)管理要求，禁牧區(qū)禁牧或刈割利用，草畜平衡區(qū)合理放牧，推行以草定畜，明確5年實(shí)施期限及調(diào)整原則，草原科學(xué)合理利用，并通過多種治理措施，加大草原保護(hù)修復(fù)力度，提高草原承載力。

（二）監(jiān)管能力提升路徑。全面明確執(zhí)法職責(zé)，加強(qiáng)人員培訓(xùn)與執(zhí)法監(jiān)督，提升能力和水平，并以林（草）長(zhǎng)制為依托，運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)建設(shè)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，違法舉報(bào)渠道，實(shí)行網(wǎng)格化管理制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，構(gòu)建共管機(jī)制。

（三）管理機(jī)制完善要點(diǎn)。健全法制體系，出臺(tái)管理辦法和制度規(guī)范，實(shí)行激勵(lì)約束機(jī)制，將責(zé)任與資金掛鉤，進(jìn)一步明確部門職責(zé)，加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，解決跨界問題。

（四）工作支撐強(qiáng)化方式。以多部門合作加強(qiáng)科技支撐，提高成果轉(zhuǎn)化率。進(jìn)一步規(guī)范草原流轉(zhuǎn)，防止掠奪式經(jīng)營(yíng)，科學(xué)規(guī)劃，支持飼草業(yè)發(fā)展，促進(jìn)傳統(tǒng)畜牧業(yè)生產(chǎn)方式向集約化發(fā)展，減輕天然草原壓力。

（五）組織實(shí)施保障措施。建立以政府負(fù)責(zé)、部門抓落實(shí)的保障機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，壓實(shí)責(zé)任，通過建立評(píng)估機(jī)制、保障經(jīng)費(fèi)、加強(qiáng)宣傳等措施，確保實(shí)施成效，增強(qiáng)保護(hù)意識(shí)。

五、說明事項(xiàng)

（一）于法有據(jù)，緊貼實(shí)際。《若干措施》在銜接現(xiàn)行法律法規(guī)，借鑒內(nèi)蒙、四川等兄弟省份做法的基礎(chǔ)上，充分吸收了我省在落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧行纬傻目?jī)效掛鉤、動(dòng)態(tài)調(diào)整等實(shí)踐好做法好經(jīng)驗(yàn)，緊密結(jié)合青海實(shí)際，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，著力在責(zé)任落實(shí)、共管體系、監(jiān)管能力、激勵(lì)約束、統(tǒng)籌協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等方面取得實(shí)效，推動(dòng)禁牧和草畜平衡工作落實(shí)。

（二）系統(tǒng)謀劃，形成體系。《若干措施》作為規(guī)范性文件，受限于上位法的制約，僅能指導(dǎo)各級(jí)政府和部門依規(guī)開展相關(guān)工作，對(duì)違反禁牧管理要求的行為，無法采取有效的罰責(zé)措施、責(zé)任追究措施，執(zhí)行力、約束力不強(qiáng)，還需持續(xù)推動(dòng)省禁牧和草畜平衡管理辦法等法規(guī)出臺(tái)，進(jìn)一步對(duì)違法情形、部門職責(zé)等作出明確規(guī)定，搭建起科學(xué)規(guī)范、配套完善的制度體系，切實(shí)推動(dòng)禁牧和草畜平衡落實(shí)，從根本上促進(jìn)全省草原生態(tài)持續(xù)改善。

（三）強(qiáng)化抓手，推動(dòng)落實(shí)。以林（草）長(zhǎng)制為抓手，落實(shí)禁牧和草畜平衡制度，建立一把手負(fù)責(zé)制，落實(shí)地方政府和相關(guān)行業(yè)部門職責(zé)，推動(dòng)形成工作合力，加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保各項(xiàng)措施發(fā)揮作用。

六、專業(yè)術(shù)語解釋

禁牧：是指在劃定的草原禁牧區(qū)域內(nèi)，實(shí)行一年及以上禁止放牧利用的草原保護(hù)措施。

休牧：一年內(nèi)實(shí)行季節(jié)性、階段性禁止放牧利用的草原保護(hù)措施。

輪牧：是劃區(qū)輪牧或分區(qū)輪牧的簡(jiǎn)稱，是按季節(jié)草場(chǎng)和放牧小區(qū)，依次輪回或循環(huán)放牧的一種放牧方式。

草畜平衡：是指在一定草地區(qū)域范圍內(nèi)，放牧家畜采食牧草量基本滿足其營(yíng)養(yǎng)需求，剩余牧草現(xiàn)存量不影響草地牧草再生，維持草地生態(tài)系統(tǒng)的正常生產(chǎn)和生態(tài)功能。

實(shí)際載畜量：在一定草地面積、某一利用時(shí)間段內(nèi)實(shí)際承養(yǎng)的羊單位數(shù)。

理論載畜量：草地不退化或健康狀態(tài)下的單位面積牧場(chǎng)上能放牧的羊單位數(shù)。

黑土灘：高寒草甸（草原）嚴(yán)重退化，形成植被減少，黑土裸露的重度退化草原類型。

免耕補(bǔ)播：采用免耕機(jī)械開展退化草原補(bǔ)種施肥的治理措施。

解讀機(jī)關(guān)：林業(yè)和草原局草原管理處

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